CÓRDOBA.- El enfrentamiento entre la Nación y la ciudad de Buenos Aires por el recorte de fondos reactualizó el debate sobre cómo se maneja la coparticipación federal.
En 1996 debería haber estado la nueva ley, como mandaba la Constitución de 1994. Aunque todos los presidentes prometieron redefinir el reparto, ninguno avanzó y la distribución de recursos es, desde hace décadas, una herramienta de construcción de poder.
La ley vigente es de 1988 y establece el porcentaje que le corresponde a cada provincia. A partir de entonces, en los últimos 32 años se fueron aprobando normas y pactos (una docena desde 1999) que no son más que una sucesión de parches. Incluso varios de esos acuerdos -como el consenso fiscal firmado por Mauricio Macri y los gobernadores, en 2017- mueren antes de terminar de cumplirse. El problema es que no hay un criterio objetivo para el reparto, sino que prima la arbitrariedad, a punto tal que hay distritos de similares características que reciben aportes absolutamente disímiles.
A Buenos Aires, histórica perdedora de participación relativa en la coparticipación (en la década del 80 cedió ocho puntos), en 1992 se le creó por ley el Fondo de Reparación Histórica (más conocido como Fondo del Conurbano). Fue el resultado de un acuerdo político entre el presidente Carlos Menem y su vice, Eduardo Duhalde, para que el bonaerense aceptara ser candidato a gobernador.
Compuesto por el 10% de la recaudación del impuesto a las ganancias, el Fondo estuvo operativo hasta 1996, cuando se le impuso un tope de 650 millones de pesos (pesos-dólares, en la época), estableciéndose que, en adelante, la diferencia de más entre la recaudación del 10% de ganancias y esos $650 millones se distribuyera entre el resto de las provincias, excepto la ciudad de Buenos Aires.
Perdieron los bonaerenses, porque la inflación rápidamente hizo crecer la recaudación de ganancias, al punto que las provincias terminaron recibiendo más recursos del Fondo del Conurbano que la propia Buenos Aires.
En 2017, la entonces gobernadora María Eugenia Vidal alcanzó un acuerdo con la Casa Rosada para actualizarlo el Fondo. Pero, apostando a que la inflación caería, aceptó el pago de sumas fijas en 2018 y 2019 que, rápidamente, quedaron desactualizadas. Recién unos días antes de entregar el poder acordó con Macri que la actualización sería automática. Fue una victoria, más allá de que Buenos Aires continúa aportando más (prácticamente el doble) de lo que recibe.
«Siempre recaemos en lo mismo: la Constitución vigente que establece claramente el procedimiento, en 1996 tendría que haber estado nueva ley. Vamos a cumplir las bodas de plata del incumplimiento y la razón principal es que el Poder Ejecutivo usa estas incertidumbres y modificaciones permanentes como un modo de construir poder político», sintetiza el economista Juan Llach a LA NACION. Plantea que los gobernadores «siempre son renuentes a cobrar impuestos, prefieren estos acuerdos en vez de dar la cara y cobrar lo que correspondería, que achicaría mucho el peso de la coparticipación».
Aclara que eso no significa que cada distrito viva de sus propios ingresos, sino de que se reestablezca el contrato fiscal, que «se acabe el régimen de anonimato, donde no hay responsables frente a los contribuyentes». Del conjunto de provincias, solo dos son superavitarias en la recaudación nacional originada en sus territorios, Caba y Buenos Aires. Córdoba, Santa Fe, Mendoza y Neuquén (por las regalías petroleras) podrían vivir de sus recursos, pero las otras 18 «necesitan sí o sí de coparticipación porque aún con más potestades tributarias no les alcanzaría».
Durante la presidencia de Fernando de la Rúa se firmaron tres pactos fiscales (diciembre de 1999; marzo y diciembre de 2000). Perdieron las provincias, porque aunque en el primero le refinanciaron las deudas, se estableció un monto fijo a repartir en el año. El compromiso fiscal de marzo de 2000 apuntaba a la eficiencia del gasto social con un padrón único de beneficiarios; nunca se cumplió. En noviembre, a contrarreloj, llegó otro para que los gobernadores congelaran gastos hasta 2005. No se respetó.
En la debacle de fines de 2001 llegó otra negociación y un nuevo pacto que urdió el entonces ministro Domingo Cavallo. La Nación se comprometía a pagar sus deudas a las provincias (con bonos y efectivos) pero aplicaba un ajuste forzoso del 13% sobre los fondos coparticipables. Derrota de las provincias: en estos años se crearon impuestos como la carga a los créditos y débitos bancarios y los derechos de exportación que se coparticipaban parcialmente o no se coparticipaban.
Con Duhalde en la presidencia se firmaron tres pactos. El primero, para el achicamiento de la estructura burocrática política, no se cumplió. En otro se eliminó el piso mínimo de fondos coparticipables que la Nación remitía al interior del país y se estableció que las provincias debían reducir un 60% sus déficits fiscales. El tercero fue para establecer cómo se instrumentaría el ajuste. Empate técnico. El achicamiento del rojo no se concretó.
Idas y venidas
Para el economista Oscar Cetrángolo, el nodo del problema es que no hay ley de coparticipación: «Pensemos en un régimen general permanente definido en el Congreso, no hubo nunca. Una gestión militar que ni siquiera tuvo que discutir con las provincias definió un reparto 50% y 50%. Aparece 56,66%, porque las provincias reclamaron por los servicios transferidos. Esa es la base sobre la que se discute y se fue armando una ensalada. En el día a día de los poderes ejecutivos, la Nación toma ventaja sobre las provincias. En las asambleas es al revés. Es un federalismo conflictivo: ni siquiera hemos sido capaces de definir un coeficiente sobre los parches».
Entre 2005 y 2015 las transferencias a las provincias aumentaron en relación al Producto, pero nunca recuperaron el nivel de participación en el total de recursos nacionales que tenían antes del 2001. En 2010 se firmó un acuerdo para el refinanciamiento de los pasivos provinciales (Programa Federal de Desendeudamiento). Por ese lado, algunos distritos ganaron pero el conjunto no recuperó lo perdido.
A fines de 2015 llegó el fallo de la Corte Suprema que declaró inconstitucional la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables que Nación quitaba a las provincias para financiar a la Anses, según lo previsto en un acuerdo federal de 1992. Benefició a Santa Fe, Córdoba y San Luis. Cristina Kirchner, poco antes de dejar el poder, extendió los beneficios de ese fallo a todos los distritos. En mayo de 2016, la Nación y las provincias (menos las tres alcanzadas por la resolución judicial) acordaron la devolución escalonada de esos recursos. Triunfo de los gobernadores.
Con la gestión de Macri las provincias ganaron porque se restituyeron fondos coparticipables. Fue el expresidente el que aumentó la participación de CABA en la coparticipación, del 1,4% (fijado por Duhalde) al 3,75%. Después la redujo a 3,5%. Los fondos para la ciudad (igual que los que recibe Tierra del Fuego) salen de la caja de Nación, no de la masa que reciben las provincias. Los montos destinados a financiar la transferencia de la Policía deben establecerse por convenios entre las partes.
En los últimos meses, y a partir de la protesta salarial de la policía bonaerense, el gobierno de Alberto Fernández le quitó un punto de la coparticipación a la ciudad, para derivarlo a la administración de Axel Kicillof. Luego, extendió la quita al 2,5%. Por último, mediante un proyecto de ley, se busca reducir los fondos destinados a sostener la Policía de la Ciudad.
«La cuenta de cuánto valían los servicios era elemental y debió saldarse en su momento -describe Llach-, pero todo se usa como herramienta de construcción político-partidaria. Hay servicios nacionales que quedaron como de uso propio de CABA y están en el presupuesto nacional. Son todos puntos pendientes. La cuestión de fondo son los 24 años de incumplimiento de un mandato constitucional».
En 2017 el gobierno de Macri impulsó otro pacto fiscal que apuntó reducir impuestos y al reordenamiento fiscal. En 2019 se suspendió una parte de las rebajas a las que se habían obligado las provincias. Este año, con la excusa de los gastos de la pandemia y la crisis por la cuarentena, quedó sin efecto otra reducción de impuestos. Para 2021 no solo no bajarán las cargas sino que se eliminará el tope de Ingresos Brutos para el sistema financiero.
Igual que Buenos Aires, en 1988 La Rioja perdió un punto de coparticipación con la ley. En vez de crearle un fondo, desde entonces la «compensan» con giros discrecionales. En 24 años siempre está entre las provincias que más transferencias de ese tipo reciben.
Cetrángolo señala que lo que existe es un país «enormemente desigual» y repasa que la provincialización de los territorios nacionales más ricos y más pobres «no estuvo acompañada de regímenes de desarrollo, o los que hubo fueron desastrosos». El especialista concluye: «Lo que tenemos es una historia de fracasos».
Por: Gabriela Origlia
